Internacional

Herança soviética e soluços democráticos: o longo caminho da Ucrânia, Moldávia e Geórgia para aderirem à UE

28 julho 2022 19:09

Ana França

Ana França

Jornalista

Um homem com as bandeiras da Geórgia e da UE pintadas uma em cada olho, fotografado nos protestos de 3 de julho, quando milhares de pessoas pediram nas suas Tbilisi a demissão do governo, devido à falha em incluir a Geórgia na lista de candidatos à UE

vano shlamov/getty images

A Geórgia está "um passo atrás", a Moldávia e a Ucrânia já implantaram mudanças significativas mas subsistem, nos três países, problemas comuns: falta da independência do sistema judicial, organismos públicos capturados por simpatias políticas, meios de comunicação social controlados por um só homem, heranças que os analistas atribuem à concentração de poder característica da era soviética. Dois estudos abrangentes explicam o caminho que estes países já fizeram e o que ainda falta fazer para aderirem à União Europeia

28 julho 2022 19:09

Ana França

Ana França

Jornalista

Geórgia, Moldávia e Ucrânia são países que estão igualmente empenhados no processo de adesão à União Europeia (UE). Todos já expressaram em várias eleições, manifestações e posições públicas dos seus representantes, que não têm dúvidas sobre o caminho que escolheram, mas as transformações que se foram implantando desde que os acordos de associação (AA) com a UE foram assinados, em 2014, revelam hoje diferenças que vão acabar por levar cada um por um caminho distinto. Esta é uma das conclusões de dois estudos apresentados esta semana, onde se traçam alguns dos principais sucessos destes países - e também as áreas onde as mudanças ainda não podem ser consideradas padronizadas com o exigido pelas instituições europeias.

Há um caminho que já está feito, e um outro, mais longo, que falta percorrer. Na estrada para a adesão destes três países (a Geórgia ainda não tem estatuto de candidato) há mudanças de tal forma estruturais para executar que alguns líderes europeus, como Emmanuel Macron, Presidente francês, defendem que deveria ser aberto um regime especial intermédio para os países que desejam ser parte da UE mas que ainda têm de empreender profundas mudanças em dossiês complicados como a adjudicação de obras públicas, o funcionamento dos sistemas judiciais ou a ingerência dos políticos nos setores estratégicos da economia, entre muitas outras coisas.

Charles Michel, presidente do Conselho Europeu, concorda, mas os países que há muito sonham com a adesão ao bloco não querem ser cobaias de um novo sistema, querem ser Estados-membros, iguais aos outros.

Como é que os três chegaram até aqui?

A base das relações da UE com estes três países está tipificada na Política de Vizinhança Europeia (ENP, em inglês), que engloba 16 países e foi estabelecida em 2003. Mas dez anos mais tarde foi reavaliada: a tomada russa de partes do Donbas e da totalidade da Crimeia em 2014, as guerras civis na Líbia e na Síria e a crise de refugiados, levou a uma conclusão que introduziu o primeiro nível de diferenciação entre estes 16 países: a Comissão emitiu um novo ENP baseado numa abordagem especializada para cada país porque nem todos, como se lê no documento, “demonstravam as mesmas aspirações na sua relação com a UE”.

Quatro desses países entraram em negociações com a UE e três assinaram os AA: Geórgia, Moldávia e Ucrânia. A Arménia também deu início ao processo mas acabou por sucumbir à pressão de Moscovo e assinar, em vez dos AA, a União Alfandegária da Eurásia. A necessidade de proteção na eventualidade de um conflito com o Azerbaijão falou mais alto. Há uma parte muito importante da história recente da Ucrânia que está ligada a estes AA - foi a recusa do então presidente Viktor Yanukovych em assinar este acordo de maior colaboração com a UE que levou aos ferozes protestos na Praça da Independência, em Kiev, em 2013 e 2014, onde morreram 100 pessoas e onde centenas de ucranianos viveram sitiados durante vários meses em protesto por uma Ucrânia mais europeia.

Oitavo aniversário da Revolução da Dignidade, que afastou um Presidente que não se quis comprometer com uma realação mais próxima com a UE

Oitavo aniversário da Revolução da Dignidade, que afastou um Presidente que não se quis comprometer com uma realação mais próxima com a UE

De 2014 a 2020, a UE investiu 24% de todo o dinheiro canalizado para fora do seu território nos 16 países da sua “vizinhança” - 15,43 mil milhões de euros. A maioria dos fundos foram entregues em acordos bilaterais, dos quais a Ucrânia recebeu 1,5 mil milhões, a Geórgia 724 milhões e a Moldávia 515 milhões.

Em 2021, o financiamento voltou a mudar: os fundos destinados a países de fora da UE foram agregados num único instrumento: Europa Global. Nesse quadro (2021-2027), a Ucrânia, nos primeiros quatro anos, deverá receber €640 milhões e 1,2 mil milhões até 2017, valores que possivelmente não se vão manter iguais dada a instabilidade provocada pela guerra e a urgência na reconstrução de infraestruturas vitais como barragens, pontes, escolas ou hospitais. Os valores da Moldávia e da Geórgia ainda não foram publicados porque as negociações para ajustar as prioridades nas agendas dos dois países com as prioridades da UE ainda decorrem.

Além destes fundos, muitos outros mecanismos de financiamento têm estado disponíveis ao longo dos últimos dez anos para estes países: desde ajuda macro-financeira até aos apoios à investigação científica, ao turismo, ao desenvolvimento sustentável e também à ajuda humanitária, da qual a Ucrânia beneficia consideravelmente mais do que os seus dois companheiros de viagem desde a tomada, pela Rússia, das regiões do leste, em 2014. Mas a Geórgia também acionou este financiamento em 2008, quando da agressão russa, e a Moldávia pediu ajuda já em 2022, para poder acomodar os refugiados ucranianos.

Os três países em questão têm territórios dentro do seu que não são governados pelos governos centrais - mas sim pela Rússia. Na Moldávia existe o enclave da Transnístria, na fronteira com a Ucrânia, governada por forças russas, protegido por militares russos; na Geórgia, as zonas da Abecásia, a oeste, e da Ossétia do Sul, a norte, também estão sob domínio russo e na Ucrânia a história ainda corre, com um desfecho que pode ou não acabar com a criação “oficial” de territórios não reconhecidos mas efectivamente governados por Moscovo. Até à invasão de 24 de fevereiro, partes do Donbas e toda a Crimeia eram territórios (i)legalmente iguais à Transnístria, Abecásia e Ossétia do Sul, mas agora que todo o território ucraniano está envolvido na guerra e o Presidente do país, Volodymyr Zelensky, diz que não haverá cedências, não se sabe qual será o destino dessas possessões previamente russas.

As mais recentes conclusões sobre a aproximação dos três países à UE

O mais recente relatório sobre a progressão das reformas na Ucrânia foi publicado em 2020. A Comissão Europeia nota que, antes da pandemia, o país definiu os AA como prioridade, implantou um novo código eleitoral focado na descentralização e na resolução de problemas técnicos. O relatório diz que “a Ucrânia foi bem-sucedida na reforma democrática e renovação de instituições-chave em 2019”. Mas desde o início da pandemia, segundo as conclusões da Comissão, as “mudanças abruptas” no funcionalismo público e o “recurso a medidas protecionistas para lidar com os problemas económicos desencadeados pela pandemia” tiveram “um impacto significativo nos esforços reformistas”.

Os problemas identificados neste último relatório são os mesmos que a Ucrânia sempre teve: a gestão nem sempre transparente das empresas estatais, a corrupção e a pouca independência do sistema judicial.

“O modelo de colocar órgãos judiciários não-reformados encarregados da reforma judiciária só pode falhar. As medidas para aumentar a independência do judiciário preencheram todos os requisitos do Conselho da Europa, mas simplesmente consolidaram uma velha guarda que não estava comprometida em mudar a cultura”, escreveu, em 2021, John Lough, investigador do programa Rússia e Eurásia na Chatham House, sobre a Ucrânia.

Manifestantes com bandeiras da Bielorrússia, Geórgia e Ucrânia protestam na Praça da União, em Nova Iorque, contra a interferência russa em vários países

Manifestantes com bandeiras da Bielorrússia, Geórgia e Ucrânia protestam na Praça da União, em Nova Iorque, contra a interferência russa em vários países

pacific press/getty images

Num outro relatório, lançado esta segunda-feira pelo Serviço de Ação Externa da Comissão Europeia, dedicado apenas à Ucrânia, especificam-se os problemas concretos do sistema judiciário. “No domínio da Justiça, Estado de direito e luta contra a corrupção, as principais leis que visam a reforma do Conselho Superior de Justiça (HCJ) e relançamento do Conselho Superior de Comissão de Juízes (HQCJ) foram adotadas e a sua implementação foi iniciada. Ao mesmo tempo, o Supremo Tribunal contestou no Tribunal Constitucional da Ucrânia (CCU) certas disposições da reforma judicial, nomeadamente a criação do órgão de habilitação de juízes (o Conselho de Ética para o HCJ). Há um projeto de lei sobre a reforma do CCU pendente no Parlamento ucraniano que, no entanto, não inclui regras sobre seleção competitiva de juízes, nem o aumento temporário do quórum necessário para a tomada de decisões, como recomendado pela Comissão de Veneza”.

Em fevereiro de 2021, um dos comités que avalia a progressão das reformas reuniu-se e exatamente os mesmos problemas foram identificados - o mesmo aconteceu em subsequentes reuniões dos vários organismos estabelecidos para ajuizar estes progressos. Em 2022, o Serviço de Ação Externa da UE publicou um relatório (Direitos Humanos no Mundo em 2021) onde eram apontados alguns problemas à Ucrânia, nomeadamente a concentração de meios de comunicação social nas mãos de um único empresário, e o escasso financiamento atribuído a organizações que promovem os direitos das minorias, isto apesar de também se dizer que, no geral, as minorias são respeitadas e o panorama jornalístico é diversificado.

No caso da Geórgia, a Comissão não se mostrou tão entusiasmada em relação às reformas atingidas. “Seria importante implementar o quarto pacote de reformas judiciais e continuar a defender os mais altos padrões de ética e integridade no sistema judiciário”. A este respeito, o último relatório de conclusões sobre a Geórgia, em 2021, observou a urgência em “trazer o processo de selecção dos juízes do Supremo Tribunal em conformidade com as normas europeias assim que possível”.

Manifestação na Geórgia a favor de mais reformas que possam levar o país cada vez mais próximo de atingir o estatuto de candidato à UE

Manifestação na Geórgia a favor de mais reformas que possam levar o país cada vez mais próximo de atingir o estatuto de candidato à UE

vano shlamov/getty images

O relatório foca também o problema do elevado número de pedidos de asilo por parte de cidadãos georgianos aos Estados-membros da UE e pede ao Governo que explique a situação. “Instituições que deveriam ser independentes do Executivo muitas vezes são opacas e subservientes aos interesses do partido no governo”, lê-se num outro relatório, especificamente sobre a Geórgia, feito pelo Parlamento Europeu em maio de 2021. Violência policial, acusações de fraude eleitoral e suspeitas de politização da escolha dos juízes têm impedido que as reformas realmente se solidifiquem.

O último relatório da Freedom House refere que até 2013 o país investiu numa trajetória reformista, de afastamento em relação às teias e favorecimento do passado soviético, mas recentemente o sistema eleitoral - “com acusações frequentes de fraude, intimidação, compra de votos, clientelismo e assédio policial” - não se tem revelado robusto o suficiente. “As liberdades civis são protegidas de forma inconsistente”, lê-se no relatório, muito por culpa da enorme influência que os oligarcas exercem nos meios de comunicação social e na política.

Quando os líderes dos 27 Estados-membros anunciaram que a Geórgia não faria parte do grupo oficial de candidatos, apenas a Moldávia e a Ucrânia o obtiveram, cerca de 60 mil pessoas saíram à rua em Tbilisi para pedir que a adesão da Geórgia não fosse esquecida, enfiada dentro de uma gaveta num escritório de Bruxelas. O primeiro-ministro dos Países Baixos, Mark Rutte, resumiu o problema: “A Geórgia está um passo atrás”.

A Moldávia, que recebeu um número elevadíssimo de refugiados ucranianos para um país tão pequeno (cerca de 500 mil, números de maio, num país de 3 milhões de habitantes) e foi por isso muito elogiada pelos parceiros europeus, tem muitos dos problemas que afetam a Ucrânia e a Geórgia - e é quase sempre o sistema judicial o que causa mais dores de cabeça aos cidadãos que desejam reformas e às autoridades europeias que enviam fundos para que elas se façam. Num artigo para o Instituto Alemão para Assuntos de Segurança, o investigador Dumitru Minzarari, explica o que pode estar na origem de tanta resistência à mudança, análise que, mais uma vez, não se distancia muito da que pode ser feita em relação à Ucrânia e à Georgia.

O secretário de Estado norte-americano, Antony Blinken, ao lado da primeira-ministra da Moldávia, Natalia Gavrilita, numa vista desta a Washington, a q9 de julho

O secretário de Estado norte-americano, Antony Blinken, ao lado da primeira-ministra da Moldávia, Natalia Gavrilita, numa vista desta a Washington, a q9 de julho

manuel balce ceneta/getty images

Escreve Minzarari, acelerando no tempo: “Em 2019, a Moldávia havia sofrido quase uma década de lutas oligárquicas pelo poder político e pelo controlo de negócios lucrativos, um ambiente que levou à vitória do magnata dos negócios Vladimir Plahotniuc. Numa busca pelo poder absoluto, antagonizou atores internos e externos, e teve de sair do país sob pressão dos EUA – e indiretamente da Rússia – para que reconhecesse as eleições parlamentares de 2019 que seu partido perdeu. Seguiu-se uma luta política entre o Partido dos Socialistas da República da Moldávia (PSRM), financiado pela Rússia, que visava tomar as rédeas da cleptocracia agora sem Plahotniuc, e o Partido de Ação e Solidariedade (PAS) genuinamente orientado por reformas”. Em 2020, a atual presidente, Maia Sandu, conseguiu desencadear eleições antecipadas que o PAS venceu em julho de 2021

No final, Maia Sandu, líder do PAS, venceu as eleições presidenciais em novembro de 2020, fazendo campanha com base numa agenda anticorrupção. Após uma brutal batalha legal e política com os socialistas desesperadamente resistentes e parlamentares afiliados a Plahotniuc, Sandu conseguiu desencadear eleições parlamentares antecipadas, que o PAS venceu por maioria em julho de 2021, mas um ano depois “as reformas não estão a ser feitas, impedidas por um sistema de justiça permeado pela corrupção, governado por práticas de clãs e ainda ligado a magnatas moldavos fugitivos que governaram o país até recentemente”.

No relatório de outubro de 2021 sobre o avanço das reformas necessárias lê-se que “após os fortes progressos alcançados no segundo semestre de 2019, a UE espera uma ação urgente e séria por parte das autoridades moldavas na continuação da tão esperada reforma judicial, para recuperar a confiança do público no poder judiciário e na administração pública e melhorar as perspectivas de investimento tanto para nacionais como estrangeiros”. Mas em 2020, a UE viu um “um retrocesso nas normas do Estado de direito e no setor da justiça”.

Os organismos competentes avisam que a Moldávia continua a apostar pouco “no desenvolvimento da luta contra a corrupção e lavagem de dinheiro”, e criticam a nomeação de quatro leigos para o Conselho Superior da Magistratura, contrariamente às normas europeias e recomendações dos constitucionalistas que analisam assuntos europeus na Comissão de Veneza. No entanto, continua o atual relatório, “o resultado claro das eleições parlamentares antecipadas mostra que o povo da Moldávia está comprometido com a democracia e o Estado de direito, dando uma clara e forte mandato ao Partido de Ação e Solidariedade para iniciar a implementação do agenda ambiciosa de combate à corrupção, melhoria do sistema de justiça e combate à pobreza”.

E agora?

Quão perto estão a Geórgia, a Moldávia e a Ucrânia de cumprirem os critérios de Copenhaga sobre condições políticas e económicas para a adesão? A Comissão chamou os especialistas a responder. O Instituto Carnegie Europe observa que “a invasão russa da Ucrânia ilustra o que está em jogo na disputa entre governos democráticos e autocráticos. A decisão e a visão da UE sobre as suas futuras fronteiras enviou um forte sinal geopolítico”. Já o Centro de Estudos de Política Europeia (CEPS) emitiu um parecer sobre cada um dos três candidatos e admite estar mais confiante em relação à Moldávia e à Ucrânia. No caso da Geórgia, embora as mudanças económicas sejam "impressionantes", o país “retrocedeu em relação aos princípios democráticos mais básicos”.

Antes da guerra convencional lançada por Moscovo contra todo o território ucraniano - e agora ficaram à vista as consequências na questão da gestão de recursos energéticos - as grandes potências europeias, França e Alemanha, viam alguns dos seus parceiros a leste (Polónia, Chéquia, Hungria) como entraves a uma aproximação desejável à Rússia. Agora, estes países já não são vistos como um “problema”, dado que as ações da Rússia de alguma forma legitimaram a maioria das desconfianças anteriores - que o Ocidente, dada a sua História ideologicamente muito distinta da União Soviética, não poderá entender completamente.

Na verdade, este grupo de países, com os seus cronogramas distintos, vieram apresentar à UE uma nova prioridade - o alargamento, adormecido há anos. Apesar de ainda terem várias reformas para concluir, os pedidos de adesão da Geórgia, Moldávia e Ucrânia voltaram a lembrar a uma UE de brilho apagado que um menu que mistura liberdades individuais e alguns milhões para o desenvolvimento ainda é apetecível - e que as alianças não se criam anexando e invadindo.