A lei que veio regular as futuras parcerias público-privadas (PPP) no sector da saúde dificulta a celebração deste tipo de contratos, concordam os advogados especialistas em direito público ouvidos pelo Expresso. O facto do Governo ter limitado as parcerias a contratos “com caráter supletivo e temporário” que só deverão ser assinados “em casos de necessidade fundamentada” faz toda a diferença face à anterior legislação, consideram.

“Apesar dos muito bons indicadores das PPP neste campo, foi decidido que a responsabilidade quase exclusiva seria do Estado, ficando o sector social e privado apenas com uma responsabilidade supletiva e temporária. Nesse sentido, o recurso a PPP torna-se mais difícil e, sobretudo, implica um especial dever de fundamentação prevendo-se especificamente a necessidade de serem elaborados estudos que sustentem quer a formação de uma parceria quer uma sua eventual renovação”, sintetiza Diogo Duarte Campos, sócio coordenador da área de Público da PLMJ – o jurista nunca esteve ligado a PPP na área da saúde.

O decreto-lei n.º23/2020, publicado em Diário da República a 22 de maio, veio apertar a malha em torno das parcerias e emana da Lei de Bases da Saúde que gerou grande polémica (e demora) por causa das PPP, já que na ala dos partidos mais à esquerda se pretendia que a possibilidade futura de existirem contratos desta natureza fosse totalmente eliminada. Entretanto, o Governo comprometeu-se a revogar o decreto-lei de 2002 das PPP e, em simultâneo, legislar sobre a gestão pública dos estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde (SNS). Ou seja, para ter a aprovação com uma maioria de esquerda, o Governo deixou cair a referência às PPP e garantiu que iria regulamentar a questão numa lei autónoma, que agora não agrada ao Bloco de Esquerda (BE) nem ao PCP.

Pedro Melo, sócio na Miranda onde atua na área de Direito Público e Regulatório – não teve intervenção em PPP na saúde num passado recente –, sinaliza precisamente que este diploma “vem na senda da Lei de Bases da Saúde e, por isso, não é propriamente surpreendente. Pelo contrário, era esperado”. Se a Lei de Bases da Saúde “tornou mais restritivo o recurso a PPP (contratos de gestão) nesta área, é óbvio que este diploma teria, forçosamente, de dar corpo ou, se quisermos, de dar voz, ao que ficou definido da dita Lei”. Por outras palavras, “tratando-se de uma matéria que se inscreve na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, o decreto-lei do Governo tinha necessariamente de respeitar a Lei de Bases, sob pena de inconstitucionalidade orgânica. Se a Lei de Bases é restritiva, restritivo também teria de ser o decreto-lei de desenvolvimento”.

A este respeito, José Moreira da Silva, sócio responsável pelos departamentos administrativo, ambiente, transportes e marítimo da SRS Advogados – que esteve ligado a todos os concursos das PPP e também assessorou a Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo no acompanhamento da execução de parcerias nesta região –, recorda as “vicissitudes que obrigaram a uma alteração no regime das PPP na saúde, sendo que só essa promessa permitiu a aprovação da Lei de Bases da Saúde. Já outra coisa é saber se este recente regime era o pretendido pelos detratores das PPP, o que parece que não”. O advogado da SRS reforça também o caráter mais limitativo da nova lei: “Antes era possível celebrar outros tipos contratuais (de prestação de serviços e de colaboração, além de concessão) e a sua celebração estava dependente das regras gerais das PPP sem estas especificações tão restritivas – caráter supletivo, temporário e necessidade fundamentada”. “Nesta perspetiva o decreto-lei 23/2020 é mais restritivo, na medida em que vai exigir um maior esforço de fundamentação antes do lançamento de alguma nova parceria”, frisa.

BE e PCP insistem no fim das PPP

Mas, de facto, as novas restrições às PPP não convencem os partidos políticos mais à esquerda, com o BE e o PCP a fincarem o pé no desejo de acabarem de vez com este tipo de contratos. Na semana passada, no Parlamento, o BE viu goradas as intenções de anular o diploma, numa proposta que foi chumbada. Mas o assunto não está encerrado, já que o PCP, PSD e Iniciativa Liberal (IL) entregaram propostas para mudar a lei que serão debatidas em sede de especialidade. No caso do PCP, que seguiu uma estratégia distinta do BE (já que a cessação do atual diploma iria ter como resultado a manutenção da legislação anterior), a intenção é expurgar a menção a PPP do regime jurídico. Aliás, caso as mudanças do PCP forem avante o diploma irá transformar-se em algo totalmente diferente.

O decreto-lei n.º 23/2020 “estabelece as regras para a celebração, com caráter supletivo e temporário e em casos de necessidade fundamentada, de contratos de parceria de gestão na área da saúde definidos” e “define os termos da gestão dos estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde (SNS)” quando estes sejam em regime de PPP. Mas para os comunistas, no objeto do diploma deveria constar que “a gestão dos serviços e estabelecimentos de saúde do SNS é exclusivamente pública, rejeitando-se o recurso a diferentes modelos que incluam designadamente entidades privadas, do sector social ou quaisquer outros”. Ou seja, o PCP pretende uma lei distinta.

Já o PSD e a IL alinham em sentido contrário ao BE e a ao PCP e querem que as PPP tenham lugar sempre que exista vantagem económica para o Estado. Na exposição dos motivos que levaram à iniciativa do partido social democrata, é criticado o facto do novo regime introduzir “elementos novos, de pendor mais ideológico, de cuja aplicação sempre resultaria uma desvalorização de critérios de racionalidade e eficiência administrativas, o que não pode deixar de merecer a frontal oposição do PSD”.

A polémica sobre o papel que os privados podem assumir no sistema público de saúde não é de agora – como é exemplo o recente e intenso conflito político em torno da discussão da Lei de Bases da Saúde por causa das PPP – e promete continuar a ser um dossiê em aberto. Não só porque a lei vai voltar a ser alvo de escrutínio parlamentar em sede de especialidade, mas também porque estão ainda em vigor três PPP hospitalares nas unidades públicas de Vila Franca de Xira (com gestão da José de Mello Saúde), Loures (Luz Saúde) e Cascais (Lusíadas Saúde) e nestes dois últimos casos a intenção do Executivo é lançar novos concursos e voltar a adjudicar a gestão a privados